對我國政府性融資擔(dān)保實(shí)踐的再思考
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 蔣先玲政府性融資擔(dān)保作為一項(xiàng)服務(wù)財(cái)政政策、撬動社會資本的市場化財(cái)政金融工具，在業(yè)務(wù)操作中與銀行等社會資本更好實(shí)現(xiàn)“政策性”與“商業(yè)性”的統(tǒng)一，發(fā)揮“功能性”作用服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)，做好政府性融資擔(dān)保實(shí)踐，是時(shí)代的聲音、機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文結(jié)合我國政府性融資擔(dān)保事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，從政策制度、體制機(jī)制、機(jī)構(gòu)定位與業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面提出相關(guān)思考。
國家融資擔(dān)保基金成立六年多來，注重發(fā)揮有為政府和有效市場的合力和市場機(jī)制作用，不斷織緊、織密全國“一張網(wǎng)”的政府性擔(dān)保體系，強(qiáng)化銀擔(dān)體系合作，經(jīng)濟(jì)社會效益初步顯現(xiàn)。當(dāng)前，全國政府性融資擔(dān)保支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心命題已從“有沒有”和“夠不夠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂貌缓谩焙汀皬?qiáng)不強(qiáng)”的高質(zhì)量新發(fā)展階段，如何做好服務(wù)中國式現(xiàn)代化政府性融資擔(dān)保實(shí)踐是時(shí)代的新命題。政府要兼顧穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、培育經(jīng)濟(jì)新動能多重目標(biāo)任務(wù)，對財(cái)政資源使用效率的要求更高。一是財(cái)政收入減少，非稅收入增加，財(cái)政收支平衡的可持續(xù)性壓力加大。2024年前三季度，全國一般公共預(yù)算收入同比下降2.2%，其中稅收收入同比下降5.3%。與此同時(shí)，非稅收入在財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)上升趨勢，2024年三季度末接近20%，而2007年占比僅約9%。二是高校畢業(yè)生就業(yè)難問題較為突出。近年來高校畢業(yè)生人數(shù)持續(xù)上升，但就業(yè)崗位未能同步增長。2024年9月，城鎮(zhèn)不包含在校生的16—24歲勞動力失業(yè)率17.6%，自公布以來已連續(xù)三個(gè)月高于17%。考慮到近30年的出生人口數(shù)量和高校畢業(yè)生人數(shù)，預(yù)計(jì)未來五年青年就業(yè)率和大學(xué)生就業(yè)壓力依然較大。三是農(nóng)民工就業(yè)面臨壓力。農(nóng)民工就業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)、交運(yùn)倉儲、批發(fā)零售、住宿餐飲、居民服務(wù)等行業(yè)。當(dāng)前，這些行業(yè)的農(nóng)民工用工需求在減少。四是各級地方政府“三保”保障責(zé)任壓力不減的同時(shí)，正在加快現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加大在科技創(chuàng)新方面的投入和新興產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略布局。進(jìn)一步健全政府性融資擔(dān)保相關(guān)政策制度筑牢行業(yè)保障長期高質(zhì)量發(fā)展的基石明確政府性融資擔(dān)保的法律地位，奠定行業(yè)長期發(fā)展的基石。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出“高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，即有效市場和有為政府相結(jié)合，既“放得活”又“管得住”，維護(hù)市場秩序、彌補(bǔ)市場失靈，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。政府性融資擔(dān)保正是體現(xiàn)了有效市場和有為政府相結(jié)合的市場化財(cái)政金融工具，承擔(dān)著支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的政策功能作用。目前，我國正致力于研究并制定《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，建議確立政府性融資擔(dān)保對民營經(jīng)濟(jì)支持的法定地位，從而在高層次法律框架內(nèi)促進(jìn)政府性融資擔(dān)保行業(yè)政策制度的完善。這將系統(tǒng)性地明確政府性融資擔(dān)保的機(jī)制體制、機(jī)構(gòu)定位、體系建設(shè)和業(yè)務(wù)規(guī)則，確保我國政府性融資擔(dān)保事業(yè)能夠長期穩(wěn)定發(fā)展。
在實(shí)踐中不斷探索
豐富政府性融資擔(dān)保的內(nèi)涵與外延
發(fā)展中國特色政府性融資擔(dān)保理論
財(cái)政部宣布擬發(fā)行超長期特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，增強(qiáng)國有大行的資本實(shí)力，支持銀行加大對重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前，我國建立了體現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系的“國家——省級——市縣”三級政府性融資擔(dān)保體系，國家融資擔(dān)保基金的一期資本金已全部到位，財(cái)政部出臺了《國家融資擔(dān)保基金再擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金管理辦法（試行）》，建立了從中央財(cái)政預(yù)算支持國家融擔(dān)基金再擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)際上，政府性融資擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)杠桿率約為15倍（擔(dān)保責(zé)任余額/凈資產(chǎn)的倍數(shù)），若以資本金作為資本消耗代償業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（20%風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例、代償率4%）計(jì)算的杠桿倍數(shù)可達(dá)125倍。建議研究將對政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注資納入超長期特別國債和地方政府專項(xiàng)債支持范圍。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的背景下，這種系統(tǒng)性、規(guī)劃性的財(cái)政措施尤為重要。一是可以提供必要的財(cái)政支持，對各級政府支持政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)起到示范作用，提升全國政府性融資體系的資本實(shí)力、政策影響力，增強(qiáng)行業(yè)信心和體系凝聚力，為長期可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是中央和省級機(jī)構(gòu)可以通過包括注資、設(shè)立投資聯(lián)動基金等多元化支持，滿足各地合作的差異性需求，建立對各級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)激勵(lì)相容的合作機(jī)制。從這些年我國政府性融資擔(dān)保發(fā)展的實(shí)踐來看，在政府性融資擔(dān)保介入、發(fā)揮功能作用的領(lǐng)域，要立足政府間財(cái)政關(guān)系、政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)成、銀行業(yè)股東屬性與結(jié)構(gòu)等國情特點(diǎn)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，通過頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)圍繞政策制度、機(jī)構(gòu)定位、運(yùn)作模式、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、提質(zhì)增效等重大問題進(jìn)行系統(tǒng)性、問題導(dǎo)向性、市場針對性和工具創(chuàng)新性的設(shè)計(jì)，有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)政策功能性作用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置效益的最大化，建立適合中國特色的政府性融資擔(dān)保發(fā)展新范式，實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)中國式現(xiàn)代化的目標(biāo)。科學(xué)、全面地認(rèn)識政府性融資擔(dān)保的定位與邊界。站在財(cái)政思維“政策效益最大化”、投行思維“資源配置最優(yōu)化”的角度，關(guān)于如何更好發(fā)展政府性融資擔(dān)保事業(yè)，要采用經(jīng)濟(jì)分析的方法，按外部性、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容“三原則”處理政府性融資擔(dān)保體系內(nèi)部機(jī)構(gòu)間、與政府部門、與銀行、與市場主體的關(guān)系時(shí)，政府性融資擔(dān)保立足“政策性定位、功能性作用最大化”的原則“不越位、不缺位”，尊重市場經(jīng)濟(jì)的客觀發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮政府部門、政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系、銀行體系的比較競爭優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府性融資擔(dān)保經(jīng)濟(jì)社會效益的最大化。建立對政府性融資擔(dān)保的系統(tǒng)性認(rèn)識和總體規(guī)劃。一是作為一項(xiàng)市場化的財(cái)政政策工具，實(shí)質(zhì)是統(tǒng)籌“政府”和“市場”兩只手的配合性，更好發(fā)揮政府作用、市場在資源配置中的決定性作用，政府性融資擔(dān)保的支持更加平衡、更加高效，更加符合國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的條件，更加符合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革和社會發(fā)展需要。二是深化對政府性融資擔(dān)保體系“全國一盤棋”的認(rèn)識。中央層面的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌政府性融資擔(dān)保體系業(yè)務(wù)規(guī)模總量和結(jié)構(gòu)的平衡，推動建立健全符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，滿足長期、短期經(jīng)濟(jì)周期特點(diǎn)和臨時(shí)性政策性支持的政府性融資擔(dān)保制度，制定和執(zhí)行統(tǒng)一的政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)全國政府性融資擔(dān)保行業(yè)和市場的統(tǒng)一，完善產(chǎn)品和服務(wù)，服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進(jìn)政府性融資擔(dān)保資源與信貸資源等要素的高效融合，支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高政府性融資擔(dān)保資源的效能，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供高質(zhì)量公共財(cái)政服務(wù)。合理確定各級政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)分工和職能，健全激勵(lì)相容的約束機(jī)制。根據(jù)中央政府與地方政府的財(cái)政職能、政府間事權(quán)和支出責(zé)任，合理確定中央與地方政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的分工與職能。一是中央層面的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在構(gòu)建全國統(tǒng)一的政府性融資擔(dān)保體系方面，要承擔(dān)職責(zé)并體現(xiàn)均等化原則。二是省級合作機(jī)構(gòu)在全國統(tǒng)一的政府性融資擔(dān)保制度框架內(nèi)，承擔(dān)省級職責(zé)并體現(xiàn)區(qū)域多樣化原則，充分發(fā)揮主動性，因地制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的政府性融資擔(dān)保供給，提供更符合當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)需求的政府性融資擔(dān)保服務(wù)。三是建立在突發(fā)性公共事件或者經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)情況下，中央層面的政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多職能的工作清單機(jī)制，帶動體系快速啟動應(yīng)急機(jī)制、及時(shí)響應(yīng)政策要求、高效滿足目標(biāo)對象需求。四是建立健全激勵(lì)相容的盡職免責(zé)機(jī)制。強(qiáng)調(diào)完善各項(xiàng)支持政策制度的同時(shí)，注重健全激勵(lì)約束機(jī)制，制定政府性融資擔(dān)保行業(yè)的盡職免責(zé)工作條例，形成“精準(zhǔn)定責(zé)、合理免責(zé)，鼓勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為”的正向激勵(lì)機(jī)制，通過寬容業(yè)務(wù)屬性、行業(yè)發(fā)展中的失誤錯(cuò)誤，培育行業(yè)盡職免責(zé)文化氛圍，避免干事多出錯(cuò)多、不干事不出事的逆向選擇，通過系統(tǒng)性的政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)政策積極有為。
做好服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)實(shí)踐
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府性融資擔(dān)保定位于“依托財(cái)政，撬動金融，服務(wù)政策目標(biāo)”，通過發(fā)揮“增信、分險(xiǎn)、中介”功能，引導(dǎo)、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)向“不敢、不愿、不能”投放金融資源的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)提供支持，本身是代表財(cái)政政策的“耐心資本”和“大膽資本”，也是培育、引導(dǎo)銀行等社會資本成為“耐心資本”、“大膽資本”的政策杠桿工具。聚焦服務(wù)有效融資需求。一是銀擔(dān)合作是推動銀行等金融機(jī)構(gòu)在薄弱環(huán)節(jié)、新領(lǐng)域建立風(fēng)險(xiǎn)識別、定價(jià)與配置的市場機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制的有效方式。通過對目標(biāo)服務(wù)對象的行業(yè)特點(diǎn)、融資差異性、需求變化，以及銀行業(yè)等社會資本不同時(shí)期面臨的難點(diǎn)與痛點(diǎn)，進(jìn)行系統(tǒng)性、有針對性的研究、動態(tài)跟蹤，統(tǒng)籌銀擔(dān)合作政策性與商業(yè)性的統(tǒng)一，高質(zhì)量開展銀擔(dān)合作的產(chǎn)品開發(fā)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新，高效發(fā)揮政策功能性作用。二是建立政府性融資擔(dān)保逆周期和跨周期支持啟動與退出機(jī)制。在市場機(jī)制失靈時(shí)果斷啟動、加大支持力度。待經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、行業(yè)景氣度回升、新興行業(yè)完成技術(shù)突破或順利生產(chǎn)后，通過動態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規(guī)模可以退出，避免無限制地政策性補(bǔ)貼支持，造成資源浪費(fèi)甚至產(chǎn)業(yè)過剩。以業(yè)務(wù)為紐帶聚合資源，服務(wù)金融五篇大文章。金融“五篇大文章”之間相互重疊、互為促進(jìn)。隨著我國多元化融資市場、多層次資本市場化改革不斷深入，為政府性融資擔(dān)保的發(fā)展注入了新動力，為支持各行業(yè)中小企業(yè)提供了更多的融資渠道。政府性融資擔(dān)保作為銜接政府部門、社會資本服務(wù)中小企業(yè)的政策性機(jī)構(gòu)，其內(nèi)涵是作為一項(xiàng)政策工具服務(wù)財(cái)政工作目標(biāo)和金融強(qiáng)國建設(shè)，外延是以“擔(dān)保增信”為紐帶承擔(dān)政策性功能，發(fā)揮公共財(cái)政的杠桿作用推動信貸資源優(yōu)化和融資結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是要著眼更好支持中小企業(yè)的全局性機(jī)構(gòu)定位，協(xié)調(diào)、聚合、發(fā)揮各類社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建融合財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會等方面政策與金融資本協(xié)同合作的生態(tài)伙伴合作機(jī)制，提高政府扶持小微企業(yè)的效率，成為有為政府與市場化相結(jié)合促進(jìn)直接融資與間接融資、資本市場與銀行信貸融合發(fā)展的重要工具。二是政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)要圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)趨勢、有效融資需求做好金融“五篇大文章”，要建立與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等各類專業(yè)社會資本全方位的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，構(gòu)建融合財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、社會等方面政策與金融資本協(xié)同合作、服務(wù)中小微企業(yè)全生命周期的生態(tài)伙伴合作機(jī)制，服務(wù)做好金融五篇大文章。開展多維度、多視角的評價(jià)機(jī)制。建立科學(xué)、統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑和考核評價(jià)制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會效益評價(jià)分析工作。一是參考工信部、科技部對各類企業(yè)分類準(zhǔn)則與方法，建立與申萬宏源、萬得等專業(yè)行業(yè)研究、指數(shù)編制機(jī)構(gòu)相一致的行業(yè)分類和統(tǒng)計(jì)口徑，統(tǒng)一與直接融資市場相匹配的行業(yè)對比標(biāo)準(zhǔn)。二是編制政府性融資擔(dān)保指數(shù)及反映各行業(yè)、“五篇大文章”業(yè)務(wù)的子指數(shù)及指標(biāo)體系，形成多維度、跨行業(yè)、跨市場、可對比、公開透明的融資市場經(jīng)濟(jì)社會效益評價(jià)分析體系。三是發(fā)揮好考核評價(jià)“指揮棒”作用，引導(dǎo)政府性融資擔(dān)保聚焦就業(yè)優(yōu)先、科技創(chuàng)新、普惠養(yǎng)老、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展等方向，健全政府性融資擔(dān)保推動中國式現(xiàn)代化建設(shè)的激勵(lì)約束機(jī)制。用好“一份擔(dān)保”，體現(xiàn)“一項(xiàng)政策”，干好“一項(xiàng)聚焦服務(wù)財(cái)政政策目標(biāo)的事業(yè)”。一是圍繞中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”任務(wù)要求，政府性融資擔(dān)保從加大業(yè)務(wù)研究、優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)實(shí)踐、提高業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會效益等方面，高效、及時(shí)服務(wù)“財(cái)政政策持續(xù)用力、更加給力，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大重點(diǎn)領(lǐng)域保障，提高資金使用效益”的政策目標(biāo)。二是理解、把握政府部門、企業(yè)部門、居民部門在需求端、投資端以及經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程中的關(guān)系，根據(jù)各部門、各行業(yè)、各類群體的消費(fèi)與投資、乘數(shù)效應(yīng)等特點(diǎn)，找準(zhǔn)政府性融資擔(dān)保精準(zhǔn)支持服務(wù)對象、高效發(fā)揮財(cái)政杠桿作用的著力點(diǎn)和發(fā)力點(diǎn)，在業(yè)務(wù)實(shí)踐中建立、豐富政府性融資擔(dān)保的中國理論。三是結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)的需求結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，發(fā)力對消費(fèi)者服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)者服務(wù)業(yè)的支持，加大對服務(wù)業(yè)的有效投資，激發(fā)有潛能的消費(fèi)。四是推動政府部門、各領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)與科技頭部企業(yè)、合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)、銀行等創(chuàng)新多元消費(fèi)場景，培養(yǎng)首發(fā)經(jīng)濟(jì)、銀發(fā)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的新需求，刺激潛在消費(fèi)需求，滿足有效投資需求。五是開展“2025年政府性融資提振消費(fèi)專項(xiàng)行動”。結(jié)合支持大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新等領(lǐng)域的財(cái)政貼息、貨幣再貸款、產(chǎn)業(yè)支持等政策，針對吸納就業(yè)人員多、消費(fèi)乘數(shù)效應(yīng)大、擴(kuò)大有效投資的重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域、平臺企業(yè)，聯(lián)合銀行創(chuàng)設(shè)“提振消費(fèi)政府性擔(dān)保專項(xiàng)產(chǎn)品組合”，以“業(yè)務(wù)產(chǎn)品化”推動業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)擴(kuò)大內(nèi)需、助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做好服務(wù)中國式現(xiàn)代化的政府性融資擔(dān)保實(shí)踐。
來源：《中國財(cái)政》2025年第2期